"Orientacja na Prawo", 27 kwietnia 2005 r., <http://www.abcnet.com.pl/?q=node/984>
Niedawna dyskusja telewizyjna (z udziałem m.in. posłów
Kłopotka i Leppera) na temat ordynacyj wyborczych zdawała się po raz nie
wiadomo już który wyolbrzymiać znaczenie różnic pomiędzy różnymi
sposobami przeliczania głosów na mandaty pod działaniem ordynacji
PSEUDOproporcjonalnej. Wyrażony w trakcie tej debaty pomysł pos. Leppera, ażeby
na razie połowę mandatów poselskich obsadzać w JOW, można porównać do
pytania w referendum z 1987 r. o to, czy obywatele są za „dalszą
demokratyzacją”, podczas gdy obywatele mieli wszelkie powody chcieć wreszcie
demokracji, a nie demokratyzacji. Jest to dywersja, a nie reformowanie
państwa. Po 16 latach eksperymentowania
z różnymi wariantami ordynacji PSEUDOproporcjonalnej dalsze rozbijanie na
etapy przejścia ku ordynacji większościowej jest mówieniem: ”jeszcze nie teraz” podczas, gdy się myśli:
”nigdy”. Z wielkim szumem lansowany przez Prawo i Sprawiedliwość projekt
nowej konstytucji przewiduje JOW w wyborach do Senatu, na temat wyborówdo Sejmu
mówi (w zawiły sposób) „nie”. W tygodniku "Polityka" wytyka się pomniejsze wady tego projektu, ale zasadniczych
(wyżej wymienionej i jeszcze innej) NIE porusza się w ogóle. Najwyraźniej
chodzi o to, aby Polacy podobnie, jak w 1997 r. Spierali się o rzeczy drugo- i
trzeciorzędne,, kierownicę pozostawiając (nadal) Niewidzialnemu Kierowcy.
Nie należy skracać kadencji
obecnego Sejmu i Senatu! Skrócić należy kadencję organów władzy samorządowej.
Opowiadam się za tym, aby najbliższe wybory w Polsce odbyły się w dniu
narodowego święta 11 listopada 2005 roku. I od tej pory powinno tak być już
zawsze, rzecz jasna, nie co roku, ale w każdym roku, którego liczba dzieli się
przez pięć. Dla jasności: 11
listopada br. powinniśmy wybierać Prezydenta,
Senat, Sejm i wszelkie obieralne władze samorządowe. (Mam na myśli nie
tylko rady miejskie i powiatowe oraz sejmiki wojewódzkie, lecz oczywiście:
wójtów i burmistrzów / prezydentów miast, a także – starostów i wojewodów, bo niby dlaczego nie? Polski wojewoda,
podobnie jak amerykański gubernator, powinien być mocny nie prawem wysyłania
swoich przedstawicielstw za granicę, ale faktem, że wybierają go mieszkańcy
województwa w powszechnych wyborach! – Amerykanów powinno się w naszym kraju naśladować
w tym co mądre, a nie w skrajnościach kontrkultury!) Wszystkie te wybory
powinny odbywać się w JEDNEJ turze (odnośnie wyborów parlamentarnych apelowała
o to prof. Wisła Surażska na łamach „Rzeczypospolitej” z 27 września 2004 r.), podobnie jak to się dzieje z
wyborami prezydenta w USA i posłów w Wielkiej Brytanii. Pomysł (wysuwany przez niektórych polityków polskich), aby referendum w
sprawie Traktatu Konstytucyjnego UE połączyć z tegorocznymi wyborami, jest
oczywiście wart poparcia. (To samo powinno dotyczyć także referendum, do
którego dąży Platforma Obywatelska.) Na przyszłość dobrze byłoby wymóc w
konstytucji, że terminy referendów powinny (w pewnych warunkach – to jest do
dyskusji) być obowiązkowo łączone z terminami najbliższych wyborów.
Motywacja – również oszczędnościowa.
Wadą tego, do czego niniejszym zachęcam, jest nie
przewidziana kolejna zmiana (tym razem: skrócenie o rok) długości kadencji
organów samorządowych. Za tę cenę można by jednak osiągnąć pewne istotne
korzyści:
Po pierwsze, wiele czynności
nieodzownych z powodu procedury wyborczej, można by wykonać JEDEN raz zamiast
KILKA razy: chodzi zwłaszcza o przygotowanie komisji i lokali wyborczych oraz
dystrybucję kart do głosowania. Komasowanie terminów wyborów do różnych organów
władzy (jak w Gomułkowskiej "siermiężnej" PRL ale także w... bogatych
USA!) również sprzyja TAŃSZOŚCI procedury wyborczej.
Chociaż w Polsce tzw. Ludowej
"wybory" do Sejmu oraz do wojewódzkich, powiatowych i gromadzkich Rad
Narodowych były fikcją, to ten akurat element PRL-owskiego prawa wyborczego
jest godzien naśladowania, właśnie ze względu na oszczędność grosza publicznego
(kiedyś nawet wydłużono kadencję Rad Narodowych z 3 do 4 lat, aby zrównać ją z
kadencją Sejmu). W Polsce w minionych 18 latach kalendarzowych (1987-2004)
powszechnych głosowań było 20 (wliczając 3 drugie tury w niektórych wyborach
oraz 4 referenda). Jaki kraj stać na
taką rozrzutność?
Po drugie, kampanie wyborcze
dzięki ich skomasowaniu odbywałyby się rzadziej, co uwolniłoby wiele decyzji
wszelakich organów władzy publicznej od posądzeń, że były podejmowane z myślą o
zbliżających się wyborach.
Po trzecie, ujednolicenie
terminów wyborów prezydenckich i parlamentarnych powinno też zmniejszyć
prawdopodobieństwo tzw. "kohabitacji" czyli konieczności
współistnienia prezydenta i większości parlamentarnej wywodzących się z
przeciwnych obozów politycznych), co ani we Francji (skąd pochodzi ta nazwa) w
połowie lat osiemdziesiątych, ani w Polsce w latach 1993-95 oraz 1997-2001, ani
(zwłaszcza) w Chile we wczesnych latach siedemdziesiątych nie owocowało dobrymi
następstwami... Kadencja tak obieranych organów władzy rozpoczynałaby się np. 1
stycznia po wyborach i trwałaby pięć pełnych lat kalendarzowych, upływając z
dniem 31 grudnia po następnych wyborach. Data 11 listopada jest w tej koncepcji
dogodnie blisko daty końca roku kalendarzowego. Ponadto, jako stała data, ma
także tę zaletę, że (przy kadencjach 5-letnich) tylko mniej więcej raz na
pokolenie pokrywałaby się z niedzielą.
Podczas obecnie trwającej
kadencji parlamentarzyści powinni popracować nad ordynacjami wyborczymi; dzięki
temu można by za jednym zamachem poprawić (całe) prawo wyborcze pod dwoma
względami: pod względem terminów oraz pod względem rodzaju procedur wyborczych.
(XVII Krajowy Zjazd Delegatów NSZZ "Solidarność" uchwalił 29 maja
br., że domaga się natychmiastowego rozwiązania Zgromadzenia Narodowego i
nowych wyborów, przeprowadzanych według ordynacji większościowej czyli w JOW,
ale nie przemyślał tego, kto, w razie
rychłego rozwiązania ZN, miałby uchwalić tę większościową ordynację...)
Zmiana procedur wyborczych powinna polegać na tym, że od rozmaitych wariantów
„mieszanych” powrócono by do ordynacji „skrajnych”, tj.: czysto
większościowych i czysto proporcjonalnych, co już samo w sobie byłoby krokiem
ku przejrzystości procedur
wyłaniania organów władzy.
Ordynacje większościowe czyli podział na JOW (Jednomandatowe
Okręgi Wyborcze) powinien odnosić się do: Sejmu oraz do samorządów
wojewódzkich, powiatowych i miejskich w dużych miastach – w małych miastach i w
gminach powinno stosować się ordynacje czysto proporcjonalną; tam bowiem wyodrębnianie
malutkich jednomandatowych okręgów wyborczych wydaje się mało sensowne, zaś
wyborca jest w stanie mniej więcej jednakowo łatwo znać wszystkich kandydujących.
Wielu przeciwników JOW wciąż jeszcze
argumentuje, że aby ustanowić większościową ordynację wyborczą, trzeba by
zmienić konstytucję, gdyż w niej jest zapis o ordynacji proporcjonalnej. Według
nich jest na to za wcześnie. Jednak niebawem i tak będzie się to czynić (jeżeli
Polska pozostanie w składzie UE aż do czasu zastąpienia polskiego pieniądza
walutą unijną). Warto przy tym zwrócić uwagę na to, że obecna ordynacja wyborcza do Sejmu (i kilka poprzednich jej wariantów,
od tego z 1989 r. począwszy), czyli ordynacja "proporcjonalna" z
progami wyborczymi, nie zasługuje na to swoje miano, bowiem NIE jest w
rzeczywistości proporcjonalna. Mianowicie nie spełnia trzech
konstytucyjnych wymagań: wybory według tej ordynacji: NIE są równe, NIE są
bezpośrednie, NIE są też proporcjonalne. Równości przeczy zasada progów
wyborczych: wyborcy popierający listy, które nie miały szczęścia przekroczyć
bariery 5% w skali kraju, są przez samo to upośledzeni w porównaniu z tymi
wyborcami, którzy poparli inne listy kandydatów: głos tych drugich liczy się,
głos tych pierwszych nie. Proporcjonalność
wyborów aż z dwóch różnych powodów nie zachodzi: w różnych okręgach ilość
wyborców przypadających na jeden mandat jest bardzo rozmaita (różnice sięgają
nawet kilkudziesięciu procent); poza tym także w tym samym okręgu Malinowski
może mieć mniej głosów i zostać posłem, a Zieliński więcej, ale nie znaleźć się
w Sejmie. Dlatego jest to ordynacja dysproporcjonalna, a uchylenie jej
powinno nastąpić nawet na gruncie utrzymywanego nadal konstytucyjnego zapisu o
wyborach „proporcjonalnych”!
W przedostatnich (1997 r.) wyborach
parlamentarnych w Polsce wydatną reprezentację w obu izbach Zgromadzenia
Narodowego uzyskały AWS i ROP, które łączy(ł) między innymi wspólny tzw.
"obywatelski projekt konstytucji". Przewiduje on właśnie
większościową ordynację wyborczą (dla przynajmniej dwóch trzecich składu Sejmu)
Gdy przew. Marian Krzaklewski przemawiał na posiedzeniu Zgromadzenia Narodowego
podczas debaty konstytucyjnej (to też było w 1997 r., ale jeszcze w kadencji
wówczas dobiegającej końca), kwestia ordynacji wyborczej również została
postawiona. Środki przekazu zwróciły uwagę na pewne fragmenty jego
przemówienia, budzące mało uzasadnione emocje po obu stronach sporu, bowiem
dotyczące spraw symbolicznych, a w niemałej mierze pozornych. Natomiast przemówienie pos. Wojciecha Błasiaka, który
tamtego dnia szczególnie skupił się na tej konkretnej i ważnej kwestii, zostało
potraktowane w bardzo znamienny sposób: na sali starano się tupaniem zagłuszyć
jego słowa podczas, gdy relacje radiowe i telewizyjne tego przemówienia...
nie dostrzegły.
Niestety,
nie udało się skutecznie trzymać parlamentarzystów AWS i ROP za słowo, by
doprowadzili (co nie było łatwe, przyznajmy) do pożądanej zmiany ordynacji
wyborczej; koalicja AWS + UW sprawiła swoim wyborcom nie tylko to jedno
rozczarowanie... Trzeba jednak pamiętać, że w 1993 r. za uchwaleniem tzw.
proporcjonalnej ordynacji głosowała nie tylko Unia Demokratyczna (główny składnik
późniejszej UW), ale niespodziewanie także Porozumienie Centrum (jeden z
głównych składników późniejszej AWS).
Jednak tupanie na sali sejmowej pokazało, kto jest szczególnie zainteresowany
w utrzymaniu ordynacji myląco zwanej "proporcjonalną" – to
niesamowicie przypomina osiemnastowieczną kuratelę późniejszych mocarstw
rozbiorczych nad utrzymaniem korzystnego dla nich, słabego ustroju Pierwszej
Rzeczypospolitej, a między innymi zasady liberum veto! Kraje z
ordynacją dysproporcjonalną są bardziej podatne na takie
negatywne zjawiska jak: przerost biurokracji, przekupstwo wśród urzędników i
długotrwałe pozostawanie władzy politycznej (pomimo wolnych wyborów) w rękach
jednego albo nielicznych (i niewiele różniących się między sobą) stronnictw. W
każdym z tych krajów wyraźnie występuje przynajmniej jedno z tych negatywnych
zjawisk, a rozmaici "Sojusznicy Lewych Dochodów" w takich państwach
nie potrzebują co wybory na nowo wydeptywać ścieżek do nowych potencjalnych
łapówkobiorców, bowiem samopowielanie się elit poprzez ordynację
dysproporcjonalną sprzyja niemałej stabilności w środowisku osób skłonnych
dawać się przekupić.
Powody, dla których warto ustanowić ordynację większościową,
są już na tyle dobrze rozpowszechnione dzięki publicznym wypowiedziom różnych
osób, w tym także polityków, że dokładniejsze omawianie ich nie wydaje się tu
celowym. Wolę zająć się poniżej pewnymi innymi, uzupełniającymi pomysłami,
dotyczącymi pracy parlamentu w Polsce.
Ordynacja czysto większościowa (okręgi jednomandatowe) i ordynacja
czysto proporcjonalna (cały kraj jednym okręgiem wyborczym) mają swoje wady i
zalety. Jednak tak naprawdę gorsze od „czystych” ordynacji są ich wersje
złagodzone („mieszane”), jak np.
ordynacja proporcjonalna z progami (Sejm) albo większościowa z kilkumandatowymi
okręgami wyborczymi (Senat). Istnienie dwóch "czystych" modeli
ordynacji w sam raz nadaje się do wykorzystania w przypadku parlamentu
dwuizbowego. Zwłaszcza w państwie
jednolitym (tj. nie będącym federacją), jakim jest Polska, dwuizbowość parlamentu jest uzasadniona
tylko pod warunkiem, że izby są wybierane w różny sposób i pełnią różne funkcje.
Ten warunek jest w Polsce spełniony od 1989 roku, ale nie jest obojętne,
na czym polegają szczegóły tej różnicy pomiędzy izbami Zgromadzenia Narodowego.
Długotrwała polska tradycja (z
czasów I Rzeczypospolitej w swoim czasie największego państwa, jak na owe
czasy, demokratycznego) zawierała ideę JOW. Posła wybierano w jednomandatowych
okręgach wyborczych na zasadzie: JEDEN POWIAT – JEDEN POSEŁ. Oczywiście, według
ordynacji większościowej, wyrażając to dzisiejszą terminologią, czyli w ten
sposób, że posłem zostawał ten kandydat, który zyskał więcej głosów, niż każdy
z jego rywali. Ale także warte rozważenia wydaje się utworzenie (w okolicach
rzadko zaludnionych) okręgów obejmujących obszar dwóch lub paru sąsiednich
powiatów i w taki sposób uzyskać dokładnie 360 mandatów poselskich do
"obsadzania" w 360 jednomandatowych okręgach wyborczych (ilość
obecnych powiatów, uwzględniając nie tylko ziemskie, ale także grodzkie,
przekracza 360).
Jedną izbę ZN należałoby wybierać
czysto większościowo, a drugą czysto proporcjonalnie. Z przyczyn praktycznych i
historycznych celowym byłoby, aby to Sejm
wybierać większościowo, zaś Senat proporcjonalnie (jak np. izraelski
Knesset). Skoro w Polsce 15 lat temu naśladowano USA pod względem liczby
senatorów, to jednak (znowu: ponieważ Stany Zjednoczone są, ale Polska nie
jest, federacją) NIE jest uzasadnione to, aby województwom przyznawać po
kilka mandatów senatorskich. Raczej należałoby właśnie (i tylko) w przypadku
Senatu przewidzieć wyłącznie krajowe listy kandydatów z każdego stronnictwa, z
kolejnością ustaloną przez wewnątrzpartyjne preferencje. Poparcie owych list w
skali ogólnopolskiej, zaokrąglone do całkowitej liczby procentów (ale tak, by
suma otrzymanych liczb wyniosła dokładnie sto!), oznaczałoby zarazem, po ilu
początkowych kandydatów z danych list zostawałoby senatorami. Innymi słowami w
myśl zasady, którą zaproponował p. Janusz Korwin-Mikke pod koniec 1990 r.
dla... wyborów do Sejmu: "[...]
poseł nie może być wybierany z regionu, lecz z listy partyjnej. Procent głosów
oddanych na partię przesądza o ilości jej posłów" (por. "Brulion" nr 16, str. 14;
potem, już od kilku lat, p. JK-M i kierowana (do niedawna) przezeń partia UPR
konsekwentnie opowiadają się za czysto większościową ordynacją wyborczą do
Sejmu, zaś w kadencji nawet 1991-93 formalnie zgłosili stosowny projekt
ustawy). Dla obydwu izb można by przewidzieć instytucję "zastępcy
posła" albo "zastępcy senatora" pozwalającą w wielu przypadkach
unikać ogłaszania wyborów uzupełniających w przypadku opróżnienia się danego
mandatu przed upływem kadencji, co również ma znaczenie oszczędnościowe!
W razie realizowania opisanej tu
koncepcji liczba posłów byłaby zmniejszona o 100 i dzięki temu obie izby
mogłyby obradować, a także przeprowadzać głosowania (z wykorzystaniem urządzeń
zliczających głosy), wspólnie, w sali Sejmu, na 460 (tj. 360 + 100)
dotychczasowych fotelach poselskich, co także usprawniłoby pracę Zgromadzenia
Narodowego. Tak powoływane izby parlamentu
uzupełniałyby się nawzajem pod względem rodzaju swojej przedstawicielskości:
to, czego nie odzwierciedlałby Sejm, byłoby dobrze reprezentowane przez Senat i
na odwrót. Bowiem łączenie w jednej
izbie (a więc z jednakowymi uprawnieniami do głosowania!) mandatariuszy powoływanych na różnych
zasadach (mam na myśli np. wszelkiego rodzaju "listy krajowe”
uprzywilejowujące pewnych kandydatów) to
JASKRAWE zaprzeczenie zasady przedstawicielstwa.
Dzięki większościowej ordynacji
wyborczej Sejm byłby mniej rozdrobniony politycznie i pełniłby decydującą rolę
w czynnościach, które należy wykonywać bez nadmiernej zwłoki: w uchwalaniu
budżetu państwa oraz wyrażania zaufania albo nieufności członkom rządu: konstytucja
powinna wymagać tu, aby więcej niż stu osiemdziesięciu posłów (odpowiednio: niż
połowa Sejmu!) głosowała "za", podczas gdy w Senacie wystarczyłoby,
że ilość głosów "przeciw" w tej samej kwestii nie osiągałaby
pięćdziesięciu.
W stanowieniu prawa (uchwalaniu
ustaw) powinno być dokładnie na odwrót: dłuższa
nawet praca parlamentarna jak też konieczność zawierania kompromisów pomiędzy
większą ilością orientacji politycznych (na ogół, choć nie zawsze) sprzyjają jakości jej efektów. Dlatego
dla ważności ustawy powinno się konstytucyjnie wymagać, aby więcej niż
pięćdziesięciu senatorów ją poparło, a mniej niż np. stu osiemdziesięciu posłów
(chodzi o połowę składu Sejmu) było jej przeciwnych; tylko dla odrzucenia
sprzeciwu głowy państwa powinno się od obu izb wymagać spełnienia trudniejszych
(wyżej kwalifikowanych) warunków. (W każdym głosowaniu oprócz powszechnego,
realizowanego w referendach i wyborach – chyba żeby ustanowić prawny obowiązek
chodzenia do urn – osoby nie uczestniczące powinny być zaliczone do
wstrzymujących się od głosu, a nie skutkować obniżeniem quorum!)
I to nie Sejm powinien odrzucać (albo przyjmować) sprzeciwy Prezydenta i Senatu
wobec projektów ustaw, lecz tylko całe Zgromadzenie Narodowe
(kwalifikowanymi większościami w poszczególnych izbach) powinno ustosunkowywać
się do ewentualnego veta głowy państwa,
Funkcjonowanie Zgromadzenia Narodowego mogłoby sprzyjać
lepszej jakości jego zasadniczej pracy,
czyli stanowionych przezeń ustaw, także poprzez przywrócenie tzw. „sesyjnego”
trybu obrad. Parlament zbierający się rzadziej uchwali mniej ustaw, a dzięki
temu mniej wśród nich będzie prawotwórczych „bubli”. Dobrze byłoby przyjąć
założenie, że zwykłe obrady wiosenne zaczynają się w drugi wtorek kwietnia
(dzięki czemu uniknęłoby się zarówno Primae Aprilis, jak też
Poniedziałku Wielkanocnego), a jesienne – w drugi wtorek października; poza tym
byłyby możliwe tylko obrady nadzwyczajne (jednak powody, uprawniające
Prezydenta do ich zwoływania, powinny być wyliczone „enumeratywnie” i na tyle
jasno, by nie dawały się nadużywać poprzez stronniczą, dowolną wykładnię ich
brzmienia). Wystarczy przecież bowiem przyjrzeć się, w jak lawinowym tempie narasta od kilkunastu lat objętość kolejnych
roczników „Dziennika Ustaw” (obecnie ona jest
już DWUDZIESTOKROTNIE większa, niż potrzeba...),
aby być bardzo niespokojnym o jakość i przyszłość prawa w Polsce. Ale to
już temat na inną opowieść.
Toruń, 26
kwietnia 2005 r.